党的二十届三中全会对“完善城乡融合发展体制机制”作出重要部署。全域土地综合整治是促进乡村全面振兴和助推城乡融合发展的重要平台，也是落实国土空间规划的重要手段和工具。2024年8月，自然资源部印发《自然资源部关于学习运用“千万工程”经验深入推进全域土地综合整治工作的意见》，同年9月，全国全域土地综合整治经验交流会在重庆召开，全面部署高质量推进全域土地综合整治。

全域土地综合整治历经三个发展阶段

中国全域土地综合整治起源于1998年国家大规模组织实施的土地整理，发展至今，内容不断丰富、功能不断拓展。土地整理是人类利用自然和改造自然的措施，是社会经济发展到一定阶段解决土地利用问题的必然选择。

国外的土地整理起源于16世纪中叶的德国，从整理目标来看，大体经历了改善农业生产条件、为基础设施建设提供土地、促进乡村更新三个发展阶段。我国有组织开展土地整理始于1998年《中华人民共和国土地管理法》修订后，发展至今，大体上经历了三个阶段。一是土地开发整理阶段（1998年—2008年）。以国家投资土地开发整理项目为引领，我国土地整理逐步实现了由自发、无序、无稳定投入有组织、有规范、有稳定投入的转变，土地整理规模快速增长，并取得显著成效。二是土地整治阶段（2008年—2018年）。2008年10月，党的十七届三中全会提出“大规模实施土地整治”。由此，“土地整理”转型为“土地整治”，而土地整治在内涵和目标上更趋多元化，实施手段也更为丰富。这一时期，原国土资源部联合财政部组织实施的20个土地整治重大工程和10个农村土地综合整治示范省建设，成为引领和带动全国土地整治工作的主要抓手，综合效益日益凸显。三是全域土地综合整治阶段（2018年以来）。机构改革以来，自然资源部深刻领会和学习运用“千万工程”经验，指导各地严守底线、规范实施356个部级乡镇试点，推进浙江宁波、广东从化、广西交通沿线、福建泉州等不同尺度试点，成效凸显，为深入推进全域土地综合整治积累了经验，奠定了基础，土地整治成为贯彻落实乡村振兴战略、促进人与自然和谐共生的重要平台。

综合国家政策、各地实践和土地整治基本内涵，全域土地综合整治是土地整理的继承创新和发展，是新时期土地整治的重要形式。当前和今后一段时期，全域土地综合整治的主要任务是优化生产、生活、生态空间布局，提升空间功能和价值，促进耕地保护和土地节约集约利用，改善生产生活条件和生态环境，助推乡村全面振兴、城乡融合发展等战略落地实施。

新时期全域土地综合整治在助推经济社会发展方面承担着更为光荣的使命

2019年以来，自然资源部深入贯彻习近平总书记重要指示精神，在全国部署开展全域土地综合整治试点，25个省份实施试点1500多个，投入资金6700多亿元，完成整治规模720多万亩，实现新增耕地66万亩，建设用地减少16万亩，取得了显著的经济、社会和生态效益。实践证明，全域土地综合整治能吸纳社会投资，有效推动乡村产业提质升级，拉动经济增长。据调研统计，浙江省2018年以来全域土地综合整治累计完成投资3097亿元，包括政府投资1688亿元、银行信贷483亿元、其他社会资本投入926亿元。华东地区典型案例研究显示，全域土地综合整治国家试点投资直接对国民经济的拉动系数为1.78，间接拉动系数为0.73，能有效助推县域经济发展。新时期，全域土地综合整治发挥综合平台作用，必将为推动经济社会加快发展作出更大贡献。

深化土地供给侧改革，推动经济高质量发展。近年来，农村建设用地人减地增的趋势仍未得到根本改变，建设用地结构不合理、利用效率不高的问题仍比较突出。全域土地综合整治是用系统思维解决空间问题的综合性平台，也是自然资源领域供给侧结构性改革的重要内容，能为经济高质量发展塑造新动能、新优势。全域土地综合整治对零星、破碎、插花的建设用地进行统一整治，形成集中连片的建设用地，优化建设用地布局，能有效盘活存量土地和低效土地，使优势地区有更大的发展空间；全域土地综合整治统筹推进村庄建设用地整理、废弃采矿用地复垦利用、城镇低效用地再开发等，进一步提升土地资源配置效率和节约集约利用水平，释放存量建设用地潜力，优先保障重大项目合理用地，也为主导产业发展提供空间保障。

推动城乡融合发展，助力全体人民共同富裕。全域土地综合整治综合运用耕地占补平衡、城乡建设用地增减挂钩、农村集体经营性建设用地入市等政策工具，促进城乡要素平等交换、双向流动，优化国土空间布局，实现以城带乡，能有效助推城乡融合发展。全域土地综合整治衔接跨省域城乡建设用地增减挂钩节余指标调剂政策，在城市化地区、农产品主产区等不同主体功能区之间建立收益补偿机制，促进区域均衡协调发展。据统计，2018年～2020年，深度贫困地区获得跨省域调剂资金超过1800亿元，为脱贫攻坚提供了强有力的资金支持。全域土地综合整治投资一般可达数亿元，其中建筑安装工程投资和设备购置投资能直接带动短期就业。通过全域土地综合整治优化调整产业结构，可间接带动餐饮业、旅游业、农产品采摘业等相关产业发展，能极大拓宽就业渠道。整治完成后，积极发展特色农产品种植，探索一二三产业融合发展和绿色发展，能有效吸纳就业人口。这些措施，都能有效推动全体人民共同富裕。

夯实乡村振兴基础，助力宜居宜业和美乡村建设。全域土地综合整治盘活农村闲置低效建设用地，打造高质量空间载体，赋予乡村产业发展更大的空间，支撑产业链向农产品加工、优质生态产品供给，以及一二三产融合发展延伸，助力健全乡村振兴长效机制。据统计，2018年以来，浙江省全域土地综合整治项目区内保障各类乡村振兴用地10万余亩，发展新产业新业态500余个，引入农业种粮大户1500余户。全域土地综合整治盘活农村存量集体建设用地，提升农村资源利用综合效能，保障农村基础设施和公共服务设施建设，能有效改善农村生产生活条件。全域土地综合整治保护修复自然生态本底，提升乡村生态系统的连通性和完整性，推进人居环境整治，能显著改善农村生态环境。全域土地综合整治将生态保护红线内的零星耕地、建设用地腾退，加强对林地、草地、湿地等生态用地的保护，实现乡村从“碳源”向“碳汇”转变，能有效助推乡村绿色低碳发展。

有序推进全域土地综合整治行稳致远

贯彻落实党的二十届三中全会精神，必须深入学习运用“千万工程”经验，高质量推进全域土地综合整治工作。要在完善实施机制、建立技术标准体系、加强能力建设等方面持续下功夫，推进全域土地综合整治行稳致远。

深刻领会和学习运用“千万工程”经验所蕴含的新理念、新观点和新方法。2003年，时任浙江省委书记习近平在大兴调查研究的基础上，作出了实施“千村示范、万村整治”工程的重大战略决策。20多年来，浙江“千万工程”以整治乡村环境“脏乱差”为切入点，全面推进乡村生态环境治理和生态文明建设，取得显著成效，成为“绿水青山就是金山银山”理念在浙江农村的成功实践。浙江在持续深化“千万工程”过程中，始终牢记习近平总书记的重要指示，将土地整治作为推进工作的重要抓手，并在实践中逐步形成了全域土地综合整治的工作模式。新时期，推进全域土地综合整治必须完整准确全面领会和学习运用“千万工程”所蕴含的坚持人民至上、共建共享，坚持创新驱动、绿色发展，坚持因地制宜、分类施策，坚持锲而不舍、久久为功等新理念、新观点和新方法，确保全域土地综合整治工作始终沿着正确的方向推进。

全面落实《自然资源部关于学习运用“千万工程”经验深入推进全域土地综合整治工作的意见》提出的各项决策部署。文件提出了省级整体部署、县域统筹谋划、制定实施方案、规范项目实施的实施路径，构建了统筹单元、实施单元、整治区域的体系框架，明确了农用地整治、建设用地整理、生态保护修复和特色整治的主要内容。各地应在此基础上，加快出台省级实施意见或管理办法，进一步细化各项制度安排，明确管理程序、部门职责和各级监测监管责任；进一步细化永久基本农田红线、生态保护红线和城镇开发边界管理规则，严格落实“县域统筹、规划先行、局部微调”要求，维护“三区三线”划定成果的严肃性。同时，在《全域土地综合整治实施指南（试行）》基础上，加快完善相关技术规范，构建“1+N”技术标准体系，实现全域土地综合整治全流程标准化管理，有序推进高质量发展。

持续开展政策研究和业务培训，全面提升土地综合整治能力。全域土地综合整治是一项系统工程，政策性强、资金投入大、涉及部门多、利益主体多元。首先，应鼓励各地加强自然资源领域配套政策研究，不断完善政策体系。加强全域土地综合整治与国土空间规划的衔接与协同研究，明确空间、时序、数据衔接路径；加强全域土地综合整治与耕地占补平衡、城乡建设用地增减挂钩、集体经营性建设用地入市等相关政策的衔接研究，探索指标库统筹平衡、指标跨区域流动等城乡建设用地增减挂钩管理新机制；加强公众全程参与机制研究，充分发挥农村集体经济组织、村民委员会的作用，实现共建共治共享，切实维护好农民合法权益。其次，应积极开展全域土地综合整治多元融资机制研究，创新多元筹资渠道。鼓励各地加大财政投入，加强财政、金融政策协同，探索建立土地综合整治专项资金，充分发挥财政资金的示范引领作用，并积极争取将全域土地综合整治纳入国家超长期国债支持范围；加强社会资本参与全域土地综合整治的路径研究，完善资金筹集、利益分配市场化机制，培育全域土地综合整治经营主体和市场体系，引导社会资本参与全域土地综合整治。最后，应健全全域土地综合整治常态化培训特别是基本培训机制，进一步加强政策和技术标准宣贯培训，强化专业训练和实践锻炼，全面提高从业队伍实施能力。

自1998年国家有组织大规模开展土地整治以来，自然资源部国土整治中心以及省、市、县级国土整治机构注重结合经济社会发展形势，积极引导和推进土地整治工作，在土地整治转型发展过程中发挥了重要作用。新时期，全域土地综合整治承担着新使命，自然资源部国土整治中心以及各级国土整治机构必将进一步发挥专业机构作用，推进全域土地综合整治高质量发展，为国家经济社会加快发展作出应有贡献。

（作者系自然资源部国土整治中心）

来源：《中国自然资源报》