前言

小流域是流域的末梢，具有完整的自然生态单元、系统的生活生产单元。小流域一般面积在50～200平方公里，但涵盖山、水、林、田、路、村等相关要素。小流域多分布于县域村镇，是流域系统的一个重要组成部分，兼具涵养水源、发展绿色产业、建设美丽乡村等多重功能。小流域是流域综合治理的基本单元，小流域综合治理是破解流域生态环境保护与经济发展矛盾的重要抓手，核心目标是坚持在“该干什么的地方干什么”，小流域打破了行政界线的壁垒，在治理过程中加强流域沿线村庄之间的合作与交流，共同应对生态环境问题，推动区域生态环境的整体改善。本文以罗田县天堂湖小流域试点为例，围绕环境系统治理、产业高质量发展、社会协同治理三个方面，以问题为导向，探索小流域综合治理的规划思路及实施路径。

一、实施背景

（一）省市高度重视小流域治理工作

“开展流域综合治理，坚决守住流域安全底线”是省第十二次党代会作出的决策部署，是统筹推进高水平保护和高质量发展、推进中国式现代化湖北实践的重要任务。2023年1月，湖北省委省政府发布《湖北省流域综合治理和统筹发展规划纲要》作为全省开展流域综合治理和统筹发展的纲领性、统领性规划。

（二）黄冈市发挥市级传导和统筹作用

按照湖北省统一部署，黄冈市发布《黄冈市流域综合治理和统筹发展规划》，充分发挥市级传导和统筹作用，对标《规划纲要》，严守安全底线，推动四化同步发展，提升支撑体系能力和水平，进一步细化目标、指标、重点任务和实施机制。确定以小流域为单元进行系统治理、综合治理、源头治理，将小流域综合治理与学习运用“千万工程”经验、推进美丽乡村建设结合起来，探索生态系统治理和联农带农富农长效机制。

（三）罗田县试点先行进行小流域综合治理实践

罗田县坚持试点先行，探索富有罗田特色的小流域综合治理经验。九资河镇天堂湖上游片区生态资源优越，产业势头强劲，被列入罗田第一批小流域综合治理县级试点，编制了《罗田县天堂湖小流域综合治理规划》，《规划》对流域片区划分、底线管控、发展目标任务层层分解与落实，是天堂湖小流域推进项目谋划、落地、实施重要途径。

多层级流域综合治理框架

二、治理问题

（一）污染治理难度较大，人居环境有待改善

天堂湖小流域是巴水流域源头，覆盖3个林场、6条主要河流、5座水库，包括山、水、林、田、路、村等多重要素，由于流域的自然特性，上下游，左右岸不合理的生产生活方式会在全流域产生溢出效应，对水环境、土壤环境、人居环境产生影响。一是由于小流域范围地势起伏较大且农村生活污水处理系统不完善，小流域污水集中收集率和处理率偏低；二是农业面源污染较普遍，中药材产业为天堂湖小流域的重要产业，产生废土、废柴、废弃农膜易破坏土壤结构，同时畜禽养殖经雨水冲刷容易引起水体和土壤污染；三是垃圾治理体系不完善，部分垃圾收集点闲置未使用，生活垃圾还存在混装混用现象；四是部分道路设施建设未达标准，流域内部分通组路还不满足双向错车需求，局部产业路有待提档升级；五是乡村风貌有待提升，农房风貌与周围环境不协调，鸠兹古邑风貌不统一。

（二）产业发展缺乏联动，旅游产品供给不足

天堂湖小流域内自然资源、文化资源和产业资源均有明显优势，但是资源开发和融合不够。一是农业有待提质增效，特色中药材生产效益有限，如何进行药旅融合发展，将农业资源转化为旅游资源是产业转型升级中的一大难点。二是产业链条较短，中药材育、繁、推、加工均初显规模，产业链条逐步延伸，但明显缺少与之相配套的农产品交易市场，物流流通能力不足。三是旅游度假产品供给不足，品牌联动效应尚未有效彰显，旅游产业集群发展还有待实现。

（三）部门协作存在差异，基层治理缺乏能动力

小流域综合治理工作系统性较强，强调跨区域、跨部门协作，小流域治理初期工作组织还在探索阶段。一是社会治理制度还未完善，小流域综合治理涉及生态环境、水利、农业农村、自然资源和城市管理等部门之间的统筹联动和协作，各部门管理和执行力存在差异，资金、技术、人力等方面资源的整合和管理较为复杂。二是基层治理缺乏能动力，小流域治理面临基层组织力量薄弱、多元主体协同乏力、群众参与欠缺等问题，需在实践上破解缺乏动力与保障、共识与激励、资源与效率的运转困境，保障小流域可持续治理的动能机制。

三、规划思路

围绕小流域环境系统治理、产业高质量发展、社会协同治理方面出现的共性问题，本文提出小流域综合治理的规划思路，包括划定范围、找准问题、明晰目标、确定行动、构建体系和规划实施六个方面。一是划定范围。在流域片区划分的基础上，结合河流的汇水关系、地形地貌、行政区划、优势资源、人口分布、土地利用等，合理划定治理范围；二是找准问题。分析小流域在安全底线、污染、生态环境、产业发展和基础设施方面的核心问题，摸清镇村主要发展诉求，确定小流域主要任务；三是明晰目标。基于小流域优势资源和核心问题，围绕问题导向与效果导向，确定小流域的总体治理目标，构建合理的指标体系；四是确定行动。围绕小流域环境系统治理、产业高质量发展、社会协同治理方面提出“522”治理路径；五是构建体系。构建土地分区分类利用体系、绿色基础设施体系、开发建设管控体系、基层治理体系四大体系。六是规划实施，确定小流域任务清单，明确每个项目的责任单位、截止时间、投资金额及建设内容等，并建立评估体系，根据指标体系进行评估考核及调整。

小流域综合治理总体技术路线

四、治理路径

规划提出“五治”专项整治行动、社会协同治理提升行动、产业高质量发展行动三大重点行动，确定了小流域综合治理工作“522”治理路径。即“5治”：治水、治土、治垃圾、治路、治房；“2理”：社会治理、村务管理；“2业”：重点发展中药材产业、旅游业。

（一）“5治”：治水、治土、治垃圾、治路、治房

“五治”治理实施路径图

“治水”，截污控源，修复水生态。一是完善污水处理体系。因地制宜选择治理模式，生产单元聚焦药材加工采取“大三格+微动力”处理方式，生活单元聚焦康养文旅采取“大三格+人工湿地”处理方式，同时加强污水处理设施的运维管理。污水治理方面，天堂湖小流域新建微动力污水处理站4座、三格化粪池+人工湿地46座，改造提升污水管网2处，污水处理率过100%，农村卫生厕所实现全覆盖，彻底解决了黑臭水体和下雨天污水横流的问题。二是推进绿色水利设施建设，对塘堰清淤、防渗、加固处理，对部分泵站进行更新改造，修建灌溉渠道等配套水利设施，提高农业综合生产能力。天堂湖小流域对7个地质灾害点、4座水库、2座拦水闸进行除险加固、安装监控确保防汛标准全线提升至20年一遇。

“治土”，进行土地提质增效。一是创新土地流转模式。天堂湖小流域创新推出土地所有权、承载权、经营权“三权分置”、整合高标准农田建设资金、消除田埂、平整田地、配套水利、引进种植大户、壮大农村集体经济，九资河镇麒麟畈村半年时间土地120余亩，实现扭转率100%、形成了土地利用“三权分置”的流转经验。二是加强源头污染防治。合理布置农膜回收点，全面推广生物可降解膜、高强度膜的利用。为彻底解决天堂湖小流域药材种植产生的土壤药物残留超标问题，对天麻、茯苓等中药材袋料废弃农膜塑料采取以旧换新等方式，确保废料不入田，推进农药减量增效，对先期土壤农药残留采取药物中和、晾晒，对现有种植模式进行更新迭代，推广桶装种植，禁用化学药物杀虫，改用生物用药，推广植物干细胞注射用剂增产，提高中药材免疫力。三是促进绿色种养循环。优先选择低运行成本的处理工艺，深入推动种养循环，构建“养-服-种”全链条粪肥还田运行服务机制，推行粪肥还田服务，推动畜禽粪污资源化利用。

“治垃圾”，推进垃圾分类治理。一是源头分类减量，推广一次性用品限用禁售，倡导“光盘行动”，坚持“绿色办公”，推行“一坑两桶三上门”源头分类减量模式，因地制宜建设村级堆肥点。出台《天堂湖小流域垃圾分类工作方案》，因地制宜采取定时上门收集、积分兑换有奖、寓教于乐研学三种模式，激励垃圾分类及转运体系发挥效用。二是优化设施配套，完善老旧运输车辆、破损收集箱（桶）设备更新。推进撤桶并点，合理布局垃圾分类收集站点。天堂湖小流域已组织开展“撤桶并点”行动，在中心村和旅游主干道实行垃圾收集“上门服务”，农户通过垃圾分类回收可在“积分超市”里进行等值商品兑换，真正实现了以“小积分”激发“大能量”。三是优化垃圾收运机制，加强中转站日常管理及设备维护。垃圾收运体系已在天堂湖小流域全覆盖推广运用。

“治路”，推动区域发展连点成线。一是畅通农村产业路，进行道路连通硬化、提档升级工程，完善农村路网。围绕古街游玩、精品采摘、花卉观赏、漂流避暑等产业，改造新建“四好农村路”16.3公里，让“四好农村路”变为产业路、致富路。2023年以来，公路沿线共催生农家乐、高端民宿近百家，人均年增收1.8万元。二是压实道路管养责任，乡村道路养护由镇村负责管养，全力压实农村公路“路长制”，以督提质、以督增效，不断提升农村公路专业化、规范化养护水平。三是加强土地要素保障，落实道路建设前期土地要素保障，实施耕地进出平衡。

“治房”，建设美丽宜居村落。一是进行农房风貌管控，按照徽派风格进行立面改造、平改坡以及围墙改造等提升行动，推动鸠兹古邑由乡村变景区。天堂湖小流域全面推进鸠兹古邑风貌管控提升，先后拆除蓝棚房68处、“五小”建筑283个、完成风貌改造145户，乡村风貌得到极大改观。二是实施绿化工程，实施“绿美罗田”和“花满罗田”，在乡村四旁植树种草增绿，对小流域重要节点进行藤本开花植物美化，实现“美环境”与“增收入”的统一。

（二）“2业”：重点发展中药材产业、旅游业

“2业”治理实施路径图

重点发展“中药材产业”，做特农业带动。一是构建现代化农业体系。加强与中国科学院微生物研究所和湖北省中医药研究院合作，共同选育中药材新菌种，加快菌种生产研发基地建设。加快药材种植提档升级，实现增值增效。二是建设绿色药材产业集群。延长中药材产业链条，重点建设大别山道地药材产业园，开展中药材实用技术培训、初加工、菌种生产、交易市场等，形成产业集群，打响中药材品牌。三是药旅产业融合发展。围绕“以文兴旅、以旅带药、以药促产、以产富民”的药旅融合发展思路，推动自然风光与药材产业的深度融合，打造“鸠兹秘境，康养天堂”的药旅品牌。以九资河村为试点主要区域，积极与广源集团合作打造“密斋药膳”体验中心，探索药膳、药浴、药疗等旅游业态，做优做精药旅业态分布。

重点发展“旅游业”，做优旅游联动。一是完善旅游配套服务体系。打造更加丰富多元的餐饮产品，以鸠兹古邑胜利吊锅城为样板，通过引进市场主体和对现有农家乐进行提档升级。发展多种类、高质量、度假型住宿设施，出台奖补政策，对现有民宿项目等现状产业提档升级，支持、帮助星级宾馆、农家乐等经营户改造提升和个性化发展，改造特色康养民宿丰富度假住宿产品。在沿线生态旅游节点、集中景点和垸落区域设置停车场、旅游公厕等完善旅游公共设施配套。二是创新经营模式。各村形成不同的特色带动模式，以点带面，形成旅游产业联动效应和集群发展。以圣人堂村为代表的公司带动型，运用村企建和联盟经营方式成立鸠兹旅游服务有限公司，将小流域内120余家农家乐全部纳入公司管理，按照统一派单、统一标准、统一结算、统一评比、统一运营“五统一”模式管理运营，圣人堂村实现村级集体经济收入突破100万元。三是构建“一村一品”农文旅特色产业。依据流域内11个村“水文化、红色文化、中药文化、鸠兹文化、京剧文化、饮食文化”等深厚文化底蕴和特色的旅游资源，差异化发展教育研学、文化体验、休闲观光等旅游业态，实现文化传承。天堂湖小流域依托研学游、老年团打造周末“两日游”精品路线，仅上半年，接待各类旅游团3万余人次。提档升级的鸠兹古邑文旅休闲街区，联动天堂寨等景区，吸引全国各地游客来九资河体验沉浸式夜游品尝药膳，解决就业岗位1300余个，“京剧+药膳”带动试点区总产值增加1.5亿元。

（三）“2理”：社会治理、村务管理

“2理”治理实施路径图

“社会治理”，推进共同缔造。完善社会治理制度建设，以河湖长制为总抓手，完善组织架构，落实包保责任，加强多部门统筹协调，形成密切配合、协同联动的工作合力。天堂湖小流域11个村分别安排11位县级河长和11个部门包保，每月召开一次联席会议，负责各项任务统筹和各项项目的谋划和统筹落实。出台相关规定，对县、镇、村、群众四级事务进行划分，根据事权确定资金来源，根据收入确定支出。

“村务管理”建立村民自治体系。一是发挥村民自治作用。建立横向联动、纵向延伸的“1+12+N”组织架构体系，“1”即为“共同缔造”发展联盟大管家牵头抓总，“12”即为12个民宿和农家乐党员，“N”即为流域内所有居民，构建形成全覆盖、广吸纳、大开放的动态运行体系，不断提升村民自治能力水平。二是优化村级综合服务点布局。依托现有村庄资源，建设“红星之家”，制定完善河道管理规约。三是建立健全的监督体系。“红星之家”已召开垸子夜话112场，协调解决问题20余件，设置社情民意收集箱，征求意见建议180条，以强有力的监督监管促进村级小微权力规范运行，提高村务管理的透明度和效率。

五、结语

小流域综合治理规划作为统筹小流域各要素发展的重要抓手，在我省治理体系中的重要性不断提升。在就地城镇化和乡村振兴的发展时期和国家空间规划转型的过渡时期中，小流域综合治理困境存在着诸多不确定性，其态势在地势地貌、经济水平不同的地区存在着明显的空间分异。本文结合罗田县天堂湖小流域综合治理试点进行现阶段探索，总结其规划思路与治理路径，仍需不断地探索与改进。罗田县正在将天堂湖小流域综合治理工作与富民、生态、旅游、产业发展进行有机结合，后续可结合未来的治理成效，探索小流域综合治理可复制、可推广的经验做法。

（转载自永业行观察 撰稿：胡紫阳）