□刘将成

诗经有云：“十亩之间兮，桑者闲闲兮，行与子还兮。十亩之外兮，桑者泄泄兮，行与子逝兮。”《十亩之间》出自魏风，虽然描写的是今天山西一带采桑人轻松愉快的劳动场景，然而勾画出来的清新恬淡的田园风光和劳动场景，正好呼应了江汉平原监利这片沃野上，农耕文化的传承与现代农业的交融发展所释放出来的一种气息。

粮食问题说到底，就是一个耕地保有量和耕地质量的问题，守住了耕地就是守住了粮仓。中国以全球7%的耕地养活了世界22%的人口，这与其说这是一个奇迹，不如说这是中国耕地保护举措的伟大成就。因此18亿亩耕地红线被称之为“生命线”。

监利市，是我国第一个基本农田保护区的诞生地。

监利，位于湖北省中南部，江汉平原南端、洞庭湖北面。南临长江，北襟襄水，东邻洪湖， 西接江陵、石首，与湖南省岳阳市隔江相望，全市国土面积3200.77平方公里，辖21乡镇，2个管理区，共323个建制村，总人口156.6万。现有耕地面积277.98万亩，其中永久基本农田保护面积246.76万亩。

江汉平原是大自然馈赠给中华民族的一个天然粮仓。如果有机会参观位于荆州古城西门附近的荆州市博物馆，你会在目不暇接的楚国文化瑰宝中看到关于水稻的种植历史。1975年在楚国故都纪南城凤凰山167号汉墓出土了四束完整的稻穗，稻穗长19厘米，穗粒72颗，经研究人员推算，当时1000粒稻子重约28至32克，其产量达到了与30年前荆州地区水稻产量大致相当的水平。荆州水稻种植有着悠久的历史，而监利则是荆州水稻种植的翘楚。在监利你和当地人聊到“鱼米之乡”这个话题，他们就会自豪地告诉你：“掉一颗饭在地上，就会长出一串稻子”。史料也印证了监利是一个有着悠久农耕文化传统的粮食生产大市，三国时期即盛产水稻和鱼虾，据监利县志记载：“三国吴黄武元年（222），孙权称帝，析华容县东境始置监利县，属南郡。以地富鱼稻，吴派官监收鱼稻之利，得县名。”

监利地处长江中游，江汉平原南端，全境海拔高度在23.5-30.5米之间,高差仅7米。一马平川的大地上，土地肥沃，水系纵横，洪湖水系与长江贯通，形成了发达的水上交通网络，近2000年来，监利粮食得以源源不断地运往全国各地，滋养着众多的华夏子民。尤其是建国以后，农业生产条件得天独厚的监利，作为全国优质粮主产区，国家重要的商品粮生产基地，地方政府一直把粮食生产作为一项重要工作来抓。通过新修水利，改良土壤，推广农业机械化，以及现代农业技术的介入，监利粮食生产更是朝着稳产高产方向持续发展。

早在上世纪八九十年代，监利粮食总产就曾蝉联湖北省“九连冠”。之后，监利又连续6年被评为“全国粮食生产先进县”。2009年监利更是荣获我国粮食生产的最高奖项：“全国粮食生产先进县标兵”，从而获得“中华粮王”、“全国水稻第一县”的美誉。据资料显示，2013年监利县粮食产量实现“十连增”，总产突破30亿斤大关。监利对“湖广熟，天下足”这句谚语做出了最好的诠释。

谈到监利基本农田保护这个话题，刘汉尧是一个绕不开的采访对象。

刘汉尧，湖北洪湖人，1983年毕业于湖北农学院，毕业后分配到监利县农业局工作，

1986年6月25日，中国颁布了自1949年以来的第一部《土地管理法》，由此揭开了我国土地使用制度改革历史性的一页，保护耕地，合理利用土地作为新时期土地使用制度改革的核心内容，正式以法律的形式确立下来。

这一年，刘汉尧调入刚刚成立的监利县土地管理局。当时土地管理局是隶属于农业局的一个二级局，本着人员内部调整的原则，刘汉尧成为了监利县土地管理局最早的四个工作人员之一。

根据组织安排，刘汉尧于1997年调到监利县建设局工作，后任监利县城管局副局长。退休后主要精力集中研修“红学”。刘汉尧虽然离开自然资源部门多年了，但是谈到当年的基本农田划定工作，依然记忆犹新。

1987年下半年，刘汉尧带着热恋中的女朋友去荆州旅游，旅游的空隙也顺便去拜访了忘年交——时任荆州地区土地管理局副局长的徐欣。一对因学术互相欣赏的朋友见面，徐欣少不了尽地主之谊。席间徐欣聊到了土地管理中出现的一些问题，比如蓬勃发展的乡镇企业与乱占耕地的矛盾；城镇扩张与乱占乱用耕地的问题；还有联产承包后逐渐富裕起来的农民在良田里无序建房毁坏耕地的问题……

1977年至1987年十年间，荆州地区就因建设用地减少了110万亩耕地，平均每年减少10多万亩，面对急剧减少的耕地，土地管理局作为一个刚刚成立的部门，从管理理念，管理方式到管理手段都处在一个摸索阶段，工作上往往是“水里按葫芦”，疲于奔命。作为曾经从事农业区划工作的专家，徐欣面对耕地不断减少的困局，他除了心痛，更多的是在思考对策。

最后，徐欣把他苦苦思索了很长一段时间的一个问题抛了出来，他想以一种制度的形式，把整个荆州地区的农田按优质耕地、中等耕地和一般耕地进行分等定级，然后把优质粮田保护起来，作一种刚性的保护，不能有半点侵犯的保护。对中等和低等粮田进行改造后也保护起来。当他谈完自己的初步构想后，话锋一转：刘汉尧，你发表在《中国土地》杂志上的《人地生态平衡构想》，不仅引起了国家土地管理局的重视，同时引起了中国人民大学、华中农业大学、南京农学院、和武汉钢铁学院等机构的关注。你是一个善于思考问题的人，和我一样，过去也在农业部门工作，对农业区划工作比较熟悉，回去以后利用你的专业知识搞一个具有可操作性的方案报上来，而且越快越好。      

谈到时任荆州地区土地管理局局长聂光炎和副局长徐欣时，刘汉尧对他们在工作中表现出来的战略眼光，敬佩之情溢于言表。正是一正一副两个局长惺惺相惜，互为依托，为共同从事的土地管理事业努力开拓的执着精神，演绎了一段土地管理工作的佳话，成就了“功在当代，利在千秋”的基本农田划定创举。

从荆州回来后，刘汉尧第一时间向县局党委汇报了地区局的安排，并提出了自己的打算。县局党委很快召开专题会议，决定把耕地保护工作作为县局工作的重点，尽一切可能为刘汉尧提供良好的工作环境。刘汉尧一头扎进了耕地保护这个探索性的工作之中。啃书本，查资料，收集农业区划工作底图……用刘汉尧自己的话说：“那是昏天黑地的一个月，连女朋友也很少见面，好在当时还没结婚，没有拖儿带女的琐事，可以把全部的精力用在工作上。”

一个月后，刘汉尧如期拿出了方案，经县局党委讨论通过后，由刘汉尧专程送到了荆州地区土地管理局局长聂光炎和副局长徐欣手上。两位局长看完方案，会心地笑了。一颗希望的种子萌芽了。第二天，地区局就召集相关业务科室的科长和业务骨干，就监利县局上报的高产农田保护方案，从学理、法律、可行性、可操作性，以及可持续性等方面，逐句逐字进行分析、讨论、修改。很快，荆州地区第一个农田保护区划定试行方案出台了。

在江汉平原，按照民间的习俗，春节是一个很长的假期。通常过了正月十五农民才陆陆续续开始上工。1988年春节刚过，地区局成立了试点工作专班，作为荆州地区土地管理局基本农田划定工作专班中一员的刘汉尧，等不到过完元宵节，就受命前往监利县周老嘴镇土管所打前站。刘汉尧清楚地记得，动身的那一天，下着大雪，当时的公交车和公路都不如现在那么好，现在40分钟的车程，1988年正月的那天足足走了三个小时。

为什么选择周老镇作为试点，而不是县城周边的乡镇？刘汉尧说，在这个问题上他是经过反复考量，并和局领导反复讨论后确定的。选择周老镇做试点有两大优势：一是周老镇比较小，只有17个村，试点周期会比较短，而且它的地理位置和农田分布又具有普遍的代表性，这样摸索出来的经验具有普适性和推广意义；二是周老镇土管所工作基础比较好，无论是地方政府还是村组都具备良好的协调能力。当监利时任局长把这个设想通过电话报告给地区徐欣副局长的时候，徐欣非常满意，当即决定把周老嘴镇确立为试点乡镇。

监利县人民政府和荆州地区土地管理局确定周老嘴镇为全国农田保护区划定试点镇之后，周老嘴镇政府对农田保护区划定工作也表现出了高度重视和积极配合的态度。笔者在监利市自然资源和规划局档案室里查到了一份1988年周老嘴镇《关于组建农田保护区和地力补偿制度领导小组》的文件。透过尘封的岁月，这份1988年3月10日出台的文件清晰地为我们呈现了当年周老嘴政府在基本农田保护试点工作中所做出的努力。经镇政府组织参与该项工作的部门就有农技、水利、城建、土地和17个村委会。这也反映出了当时监利县人民政府对基本农田保护工作的高度重视。

1988年3月10日，荆州地区土地管理局地籍科副科长王先兵和地籍科科员吴邦宏抵达了周老嘴土管所，农田保护区划定的大幕就此拉开。八十年代是一个充满理想主义色彩的时代，三个怀揣梦想的年轻人聚在一起就是一团火，三个年轻的大学生将在湘鄂西革命根据地——周老嘴这片曾经烽烟滚滚的土地上划出中国第一个“基本农田保护区”。

工作刚刚展开，就遇到了一个难题，每个村的农田面积倒是都有了，哪些是良田，哪些属于一般农田，哪些属于望天收的田，凭直觉也不难分辨出来，但是，对哪些农田实施保护？全镇总体保护面积怎么定？都成了一个悬而不决问题。三个年轻人苦苦思索的同时，把这个问题及时汇报给了徐欣副局长。徐欣副局长二话不说，放下电话就往周老镇赶，到了周老嘴土管所，人未落座，就把三个小伙子和其他工作人员召集起来听汇报，展开讨论。经过几番辩论，最终达成了共识：被保护起来的农田面积一定要满足两个基本条件，一是满足农民的口粮需求，二是确保完成上交国家的公粮任务。这两个基本条件共同构成全镇农田保护面积的总和。两个基本条件的确立，让几个人的脑子灵光一现，“基本农田”这个概念就从几个基层干部的脑子里诞生出来了。有了“基本农田”这个概念，操作起来就简单易行了，在日后的推广方面也具有切实可行的操作性。最后，徐欣副局长拍板:“我们就搞基本农田保护区”。“基本农田”和“基本农田保护区”两个概念的明确，让接下来的工作进展十分顺利。

1988年3月20日，周老镇境内选定的三个试点村——火轮村、爱华村、胡场村的基本农田划定工作圆满结束。通过三个村的基本农田划定实践，三个小伙子对原有方案作了一个系统性的论证，经过补充、修改、完善，一个切实可行的《基本农田划定方案》送到了徐欣副局长的手中。随即，周老镇的基本农田划定工作在全镇铺开。大约在同年8月份全部结束。全镇共分三个地块（张场片、揭家片、周老片）划定105个保护片，保护面积37792亩。占全镇耕地总面积的92.2％。同时规划居民点、国家集体单位建设用地108处，面积1229亩。

至此，由荆州地区土地管理局会同监利县人民政府、监利县土地管理局，在周老嘴镇开展的基本农田保护区划定试点工作落下帷幕。中国第一个基本农田保护区由此诞生。

周老嘴镇基本农田划定工作结束以后，聂光炎、徐欣对周老嘴镇的成果进行梳理，使之更缜密，更具操作性，很快拿出了具有指导意义的荆州地区基本农田划定技术规程和操作规范。为了提前做好在全区推广的准备，经报请荆州地区行署批准，1988年5月荆州地区土地管理局在周老嘴镇召开了现场会，全区各县市土地管理局的主要负责人参加了会议，会议就正在实施的基本农田保护区划定工作进行了讲解，并对全区的基本农田划定工作作了部署和安排。

五月，是监利最美的季节，无垠的稻田翠绿欲滴，充满生机。春风一吹，辽阔的田野里绿浪起伏，空气里充盈着秧苗散发出来的淡淡的气息，走在基本农田保护区的田间小路上，一种心旷神怡的感觉油然而生。与会人员所见所闻不仅让他们感慨，也给他们带来了紧迫感。

现场会以后，荆州地区基本农田划定工作的序幕就此拉开。有了第一个吃螃蟹的人，后来者轻车熟路。1989年春天到来的时候，荆州地区各县市基本农田保护区划定工作如期完成。对于荆州地区土地管理局党委来说，把全区的基本农田保护起来是目的，但不是最终目的。他们要把这个经验推广到全省，全国，让全中国的耕地都被保护起来。只有耕地保护好了，全国人民的饭碗才算保住了。

荆州地区基本农田保护区划定工作完成之后，很快湖北省土地管理局一直关注和期待的荆州地区土地管理局关于基本农田划定与保护的总结报告，就摆到了省局领导的案头。事不宜迟，湖北省土地管理局马上组成专家小组对“荆州经验”做了进一步的论证后，向国家土地管理局递交了报告和相关技术资料。国家土地管理局收到湖北省土地管理局的报告后十分重视，并很快就荆州地区划定基本农田保护区的情况向国务院递交了专项报告。当时国务院分管农业和土地的副总理看到报告后，觉得这是一个关系到国计民生的大事，马上就将文件签到了国务院、农业部和国家土地管理局。明确指示这个事非常重要，要把它推广到全国。1989年5月25日至28日，国家土地管理局和农业部在荆州开了基本农田划定和保护现场工作会，参加这次会议的有各省土地管理局局长和农业厅厅长。

基本农田保护区划定工作在全国推广的过程中，由荆州地区构建的基本农田划定与保护的框架得到了进一步的完善，使之更具科学性，规范性和可操作性。

1991年1月4日，国务院总理李鹏签发中华人民共和国国务院第73号令，发布了《中华人民共和国土地管理法实施条例》，明确规定“单位和个人将耕地改为非耕地的，需经县级以上人民政府批准。” 基本农田划定工作在全国全面展开，“监利经验”正式走向全国。

1993年1月6日，省长郭树言签发湖北省人民政府第40号令，发布《湖北省基本农田保护试行办法》，这是全国第一部关于基本农田保护的政府规章。

1994年8月18日，国务院总理李鹏签发中华人民共和国国务院第162号令，发布了《基本农田保护条例》，以法律形式确立了我国的基本农田保护制度。

2005年10月28日，国务院办公厅印发《省级政府耕地保护责任目标考核办法》，建立了对地方政府耕地保护责任目标的考核制度。有了从上至下的系统性耕地保护制度，“十一五”期间，我国基本农田保护面积稳定在15.6亿亩以上，为国家粮食安全提供了有力的保障。

2006年春天，十届全国人大四次会议上通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》明确提出，18亿亩耕地是未来五年一个具有法律效力的约束性指标，是不可逾越的一道红线。由此，18亿亩耕地红线成为保障国家粮食安全的一个刚性基数确定下来。

一张张老照片，讲述着当年工作推进的生动场景。

镜像一、周老嘴镇政府大礼堂里召开试点工作动员会的情景。会标上写着“周老嘴镇划定基本农田保护区大会”。当天参加会议的除了荆州地区土地管理局和监利县土地管理局的试点工作人员以外，还有周老嘴镇各相关部门的负责人和全镇的村支书，充分展示了地方政府对开展基本农田保护试点工作的重视和决心。

镜像二、时任监利县土地管理局建设用地股副股长，试点工作核心成员刘汉尧带领两名专班人员在田野上用皮尺在丈量田亩面积。早春三月的江汉平原春寒料峭，每一个队员都穿着厚厚的棉衣和齐膝盖的套鞋。照片上刘汉尧还是一副学生脸，正专注于记录测量结果。队员们的专注如躬身把希望的种子埋进春天的田野里。

镜像三、在周老嘴镇土地管理所简朴的办公室里，时任所长李启荣、刘汉尧等六人在计算、整理、登记各村农田面积和农田等级。李启荣是周老嘴土管所的第一任所长，当时已是年过半百的老同志，那些日子一把算盘就是他最忠实的伙伴。

镜像四、在周老嘴镇爱华村，十几双手齐心协力把一块大约三百斤左右重的“基本农田保护区”水泥标牌放进事先挖好的土坑里。李平说：这十几个人中，有专班人员，有村干部，有村民。透过照片仿佛看见三十三年前，基本农田划定与保护这面旗帜被监利人齐心协力竖立在希望的田野上。

镜像五、这张照片是对基本农田保护标牌内容的一个特写。标牌显得有些笨拙，内容完全是人工手写。眉批上写着“基本农田保护区”，然后是“六不准”三个大字和小几号的“六不准”内容：“一不准建房。二不准葬坟。三不准扳砖烧窑。四不准挖沙取土。五不准乱挖鱼池。六不准毁田造林”再往下是保护面积和责任人姓名。落款为周老嘴镇人民政府。当年的保护标牌虽然被精致的钢架结构标牌所取代，但当年那些显得有些简易和笨重的标牌已经成为奠基石，牢牢地支撑着基本农田保护的千秋伟业。

镜像六、一辆很有时代特征的“北京212”吉普车定格在街区的景象。车顶上架着一个高音喇叭，车头保险杠前面固定的一块红底白字的木头牌子上写着“保护基本农田宣传车”。据介绍，试点工作结束后，周老嘴镇政府唯一的一辆二手吉普车在镇上和个村组进行了为期一个月的宣传，在农村这是一个行之有效的办法，通过这种广而告之的宣传方式让基本农田保护政策家喻户晓。

镜像七、一张翻拍的获奖证书。内容是：“刘汉尧同志  参加的划定基本农田保护区模式研究项目获一九八九年度局级科技进步三等奖。国家土地管理局。一九九○年三月二十二日”。为了表彰荆州地区土地管理局在划定基本农田保护区工作中的成就，中华人民共和国国家土地管理局于一九九○年三月二十二日授予了荆州地区土地管理局划定基本农田保护区模式研究科技进步三等奖。同时授予了在划定基本农田保护区模式研究工作中作出突出贡献的徐欣、王德香（荆州地区土地局地籍科长）、刘汉尧、王先兵、吴邦宏五位同志个人技术进步三等奖。

这组老照片不仅简要、直观地再现了基本农田保护区划定试点工作的脉络，更重要的是它以客观真实的手法，忠实地记录了基本农田保护区划定试点工作的历史。

瓦蓝瓦蓝的天空，秋风从车窗外吹进来，凉爽而惬意，出城以后，公路两边是大片大片的稻田，九月的骄阳下，沉甸甸的稻谷涌着波浪，大地呈现出一片丰收的景象。

汽车转入毛市镇老河村的村庄公路，又是另一幅景象，一条五米宽的水泥路笔直地通向无垠的稻田深处，一条水渠像孪生妹妹与乡村公路并肩而行，公路和水渠两边的水杉树枝繁叶茂，整齐划一，整个景象宛如一幅江汉平原现代乡村的写实画让人流连忘返。

当汽车在一块红色的碑前停下来的时候，“全国基本农田保护发祥地”几个烫金大字首先抓住了我的视线，碑上的落款是“国土资源部、农业部、湖北省人民政府，二○○九年十二月六日”。碑的另一面是碑文，简要地介绍了监利国土资源局在基本农田保护工作中的历史和成就。碑体是砖混结构，表层用红色的瓷砖镶嵌而成，通过碑体表面的瓷砖数量很容易算出碑高约2米，宽约3米，整个碑显得朴实而内敛。通过这块碑我们可以窥见监利人的淳朴和务实。坦率地说，这块碑显得有些简陋，但不失为一座丰碑——丰功之碑；丰饶之碑；丰收之碑。监利资规局办公室主任吴凤山给我讲了这块碑的故事。

那是2009年12月6日，时值隆冬，监利进入了一年当中最冷的时候，但是监利的天气仿佛有一些灵性，那一天艳阳高照，微风轻轻，比往年这个时节都略暖和一些。监利国土局的相关工作人员早早地赶到了毛市镇高产农田示范区，为即将举行的揭碑仪式做最后的检查工作。上午10点揭碑仪式开始，国土资源部耕保司司长朱留华主持了揭碑仪式，国土资源部副部长、国家土地副总督察鹿心社，湖北省人民政府副省长田承忠为纪念碑揭碑。参加揭碑仪式的还有全国各省国土资源厅的代表，以及荆州市委，监利县委、县政府的主要领导。

为什么纪念碑立在毛市镇老河村，而不是立在基本农田保护试点第一村——周老嘴镇爱华村？吴凤山的回答意味深长：

2008年，党的十七届三中全会通过了《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，决定中明确提出“要坚持最严格的耕地保护制度，层层落实责任，坚决守住十八亿亩耕地红线，划定永久性基本农田，建立保护补偿机制，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高”。永久性基本农田，虽然只在基本农田前加了“永久”二字，但是彰显了其刚性、权威性、约束性和不可变更性。永久性基本农田的划定，是对原有基本农田保护政策的进一步完善和加强，是我国粮食安全不可动摇的根本保障。同年，湖北省委、省政府把监利纳入“仙洪”新农村建设试验区范围，为监利农业和农村经济发展带来了前所未有的发展机遇。

2009年，监利县国土资源局在县委、县政府和当地党委、政府的大力支持下，在“仙洪”试验区毛市镇基本农田土地整理项目区内开展了高产农田质量提升示范区建设。经过科学的论证和规划，将新的建设项目与以前实施的项目有机地连接起来，形成20万亩集中连片的高产农田现代农业示范区。在示范区内，同步开展了3万亩的耕地质量提升、水稻高产创建项目建设，形成了一片稳产、高产的“吨粮田”。单按水稻生产来算，整理后的3万亩耕地，按两季水稻每亩增收150公斤，项目区内可年增产水稻300万公斤。另外，项目区新增耕地1827亩，按两季亩产1000公斤计算，可年产水稻182万公斤。两项合计，按当时的粮食价格，示范区年增收可达千万元以上。

当时局党委开会研究树立纪念碑的时候达成了一个共识，随着土地使用制度改革的不断深化，国家对耕地保护提出了更高的要求，老河村的高产农田示范区应该成为监利各乡镇基本农田升级改造的标杆，要让我们的每一个工作人员从这块碑上看到上级的要求和我们的责任。监利不能吃老本，必须在耕地保护的道路上始终走在前列，把全县的农田建成老河村的模样，就是我们监利国土人的理想。后来把这个方案报送县政府，也得到了县政府的大力支持。

我想起了现任局长吴忠诚的一席话：“你说这是一座丰碑，我认为这更是一座里程碑，它标注了我们在基本农田保护领域曾经做过的工作和取得的成绩，但是它像一座灯塔为我们指明了前进的道路，也告诉我们，在基本农田保护的道路上任重道远。”

1988年春天，监利基本农田保护区试点的成功，可以说是监利乃至全国土地整理起步的原点。全国基本农田保护区的划定，是我国从宏观上确立18亿亩耕地红线的基础条件，也为以土地整理为手段的耕地保护动态平衡提供了理论上的支撑。

1998年国家实行占用耕地补偿制度，同年，湖北省人民政府下发了《关于开展农村土地整理工作的通知》（鄂政发[1998]15号）监利的土地整理步入了科学、规范的轨道，监利的土地整理由此进入黄金期。这应该是第二个发展阶段。

2008年随着荒湖农场东湖一队迁村腾地项目综合效益的充分显现，标志着监利在土地整理领域实现了跨越式的发展思路，为土地整理向着科学、高效的方向发展奠定了坚实的基础。2008年至2018年，监利县土地管理局在新农村建设、农田水利建设、血防灭螺、以及生态农业发展等方面做出了很大的成绩。这应该是第三个发展阶段。

2018年3月22日，湖北省国土资源厅下发了《湖北省国土资源厅关于开展农村土地综合整治试点的通知》，由此，乡村振兴、精准扶贫、生态保护、血防灭螺、现代农业等多元化目标相结合的土地综合整治在全省全面展开。荒湖农场东湖一队迁村腾地项目、黄歇镇大河村扶贫项目、周老镇孙小等五个村的血防灭螺项目、毛市镇的新农村长廊项目无不说明监利在综合土地整理领域又走在了全省乃至全国的前列。这是第四个阶段。

1988年监利划定了全国第一个基本农田保护区，从当年的一份资料中可以看到“画地为牢”的字眼，这一方面彰显了当时监利县委县政府以及土地管理部门对保护耕地，稳定粮食生产的坚定信念，从政策上确立基本农田保护的刚性。另一方面，也对当时的监利县委县政府和土地管理局党委提出了一个重大挑战——那就是如何在保护耕地和发展地方经济的矛盾中寻求对立统一，探索出一条切实可行的“双保”途径。

监利户籍人口总数达到了156万，市区常住人口突破了30万。面对庞大的人口基数和经济社会的高速发展，如何做活“保耕地，保发展”这篇文章，以满足市政扩容，工商业发展，交通网络升级，以及人居工程拓展等等对建设用地需求呢？监利市自然资源和规划局负责人回答了这个问题——

1988年监利划定基本农田保护区以后，一度失控的乱占乱用耕地现象应该说得到了有效地控制。进入90年代以后，随着改革开放力度的不断加大，市场经济的大潮席卷全国，各类建设用地需求量迅速攀升。监利当时虽然是一个农业大县，面对汹涌澎湃的市场经济大潮，监利也在寻求发展上的突破，也有做市场经济大潮弄潮儿的理想和探索。监利是基本农田保护的发祥地，但是监利不能把自己装进套子里，否则，就真成了“画地为牢”。面对这种关乎监利发展，关乎监利民生的大问题，当时监利县委县政府和国土资源局的领导头脑超乎寻常的清醒，他们知道有困难，就一定有解决困难的方法。

国务院总理李鹏于1990年5月19日，签发了中华人民共和国国务院第55号令。第55号令《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的发布，让有着敏锐嗅觉的县委县政府领导和国土资源局党委看到了希望，看到了机遇。很快，县政府决定派副县长卢国祥率领由国土资源等部门领导组成的考察组赴深圳、珠海、浏阳等地参观学习。考察组不负众望，一份三万多字的考察报告，为监利土地使用制度改革，推行集约节约用地管理模式的开启奠定了基础。他山之石，可以攻玉。通过把外地经验融入到监利的工作实际，很快，统一规划、统一征地、统一开发、统一出让、统一管理的“五统一”建设用地管理模式在监利县应运而生。“五统一”管理模式的推行，从制度上规范了用地单位和个人的用地行为，以市场经济机制促进了土地资源的合理利用和优化配置，通过政府对一级土地市场的垄断，加强了政府的宏观调控能力，改变了过去图方便，搞建设就占用耕地的不良习惯。

十八大以来，习近平总书记多次强调：“中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上。我们的饭碗应该主要装中国粮。保障国家粮食安全是一个永恒的课题，任何时候这根弦都不能松。”习近平总书记还强调：“保障国家粮食安全的根本在耕地，耕地是粮食生产的命根子，耕地红线要严防死守”。耕地保护是关系到国计民生的大事，为了牢牢守住18亿亩耕地红线，稳定粮食生产，我国采取了世界上最严格的耕地保护措施。

作为全国基本农田保护发祥地，监利在认真贯彻落实“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”基本国策的过程中，始终站在耕地保护的最前沿。中共中央、国务院印发《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》以后，监利县委县政府和监利县国土资源局党委认真贯彻落实党中央、国务院指示精神，更新发展理念，积极构建更具科学性、实用性、长效性的耕地保护与经济发展、生态文明建设体系，建立了数量、质量、生态“三位一体”的耕地保护机制。

自1988年在周老嘴镇划定全国第一个基本农田保护区以来，监利自然资源和规划局历届党委，始终把耕地保护作为国土资源管理的一根主线贯穿到各项中去，打造“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的耕地保护联动机制，严格控制建设项目占用耕地，想方设法盘活存量土地和城镇低效用地，积极推动建设用地减量化，全力推行‘藏粮于地’的国家战略，为稳定监利粮食生产，可谓是殚精竭虑。

2020年8月8日监利正式拆县设市，迎来了全面发展的好机遇，国土资源作为一切发展的承载基石，将承担起“双保”的更大压力。

在谈到未来自然资源管理的愿景时，监利县自然资源和规划局局长吴忠成说：随着时代的发展，我们的管理理念和手段也在不断变化和发展中，“三区三线”“多规合一”正在我们的实际工作中发挥重要作用。至于我个人的愿景，就是在我的任上不失掉一寸耕地，坚决杜绝耕地“非农化”“非粮化”，在上级主管部门和市委市政府的正确领导下，通过全局干部职工的共同努力，耕地面积稳中有升，尤其是永久性高产基本农田有大幅度的增加，切实做到藏粮于地，为守住中国人的饭碗尽自己的绵薄之力。

监利，在历史赋予的重大机遇面前展现充沛的活力，在150万人民的共同努力下，将成为荆楚大地上的一颗明珠，富饶灵秀。

致敬，粮仓监利！致敬，荆楚粮仓的守护人！